Europa rozpoczyna właśnie proces przechodzenia na nową technologię cyfrową. Nowe aplikacje i usługi, począwszy od e-zdrowia do chmur obliczeniowych i telewizji hybrydowej, oferują ogromne korzyści dla obywateli i przedsiębiorstw oraz stanowią stymulują wzrost naszej gospodarki. Wiele z tych nowych pomysłów nie może jednak być realizowanych w oparciu o szerokopasmowe sieci ADSL, w których wykorzystuje się kable miedziane. Nie możemy pozwolić na to, aby nasze sieci stanowiły barierę dla tych olbrzymich możliwości ─ potrzebujemy inwestycji w nową infrastrukturę zapewniającą duże szybkości. Do osiągnięcia tego celu potrzebujemy silnego sektora telekomunikacyjnego, który zapewnia tę kluczowa infrastrukturę.

Ponad dziesięć lat temu z powodzeniem wprowadziliśmy zasady konkurencji wśród europejskich sieci telekomunikacyjnych. Dotychczasowe wyniki są pozytywne zarówno dla konsumentów, jak i przedsiębiorstw, jednak przejście na drogie szybkie sieci nowej generacji, współistniejące ze starymi sieciami, wiąże się z nowymi wyzwaniami. Sektor publiczny może tu służyć pomocą, ale duża część zmian musi dokonać się za pomocą inwestycji sektora prywatnego. Jest rzeczą oczywistą, że niezależnie od sieci i operatora, przed podjęciem decyzji inwestorzy muszą widzieć perspektywy uzyskania odpowiedniego zwrotu z inwestycji, biorąc pod uwagę istniejące ryzyko.

W październiku ubiegłego roku Komisja zainicjowała dwie konsultacje społeczne (zob. IP/11/1147) dotyczące uregulowania hurtowego dostępu do sieci telekomunikacyjnych, w zakresie metod kalkulacji kosztów i niedyskryminacji, mające na celu zapewnienie spójności na terenie całej Europy, rozwój jednolitego rynku w dziedzinie komunikacji oraz pomoc w osiągnięciu naszych celów w odniesieniu do szybkich łączy szerokopasmowych.

Konsultacje te wywołały szerszą debatę na temat roli uregulowań prawnych w promowaniu konkurencji i inwestowania w okresie przemian technologicznych. Otrzymaliśmy opinie od Organu Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC), od krajowych organów regulacyjnych, stowarzyszeń sektorowych, inwestorów, przedsiębiorstw; jak również szczegółowe ekspertyzy.

Opinie te zostały wnikliwie przeanalizowane i mogę teraz poinformować o decyzjach, których podjęcie zamierzam zaproponować, aby zagwarantować, że Europa znajdzie swoje miejsce jako połączony i konkurencyjny kontynent, w szczególności dzięki inwestycjom w szybkie szerokopasmowe sieci dostępu nowej generacji (NGA).

Jest rzeczą oczywistą, że polityka regulacyjna powinna być w tym względzie czynnikiem wspomagającym, a nie przeszkodą, gdyż spójne dla całej Europy, stabilne rozwiązania regulacyjne mogą wzmocnić zrównoważoną konkurencję i skuteczne inwestycje.

Wnioski ogólne

1. Konkurencji potrzebne są równe szanse. W szczególności, podmioty alternatywne nie powinny być zmuszone do konkurowania na nierównych zasadach ─ istniejące przedsiębiorstwa nie powinny mieć możliwości uprzywilejowanego traktowania własnych przedstawicieli detalicznych w porównaniu do tych, którzy należą do innych przedsiębiorstw. Zapewnienie prawdziwie równoważnego dostępu do istniejących sieci za pomocą operatorów alternatywnych jest prawdopodobnie najważniejszą gwarancją trwałej konkurencji w ramach istniejących i nowych sieci, choć jest to często niedoceniane w dzisiejszej praktyce regulacyjnej.
2. Nadmierna interwencja ogranicza elastyczność, co z kolei powoduje zmniejszenie zakresu i pogorszenie jakości usług oferowanych konsumentom. W szczególności przy przechodzeniu z jednej technologii do drugiej, zarówno zasiedziali, jak i nowi operatorzy muszą mieć możliwość rozpoznania nowych możliwości. W możliwie jak najszerszym zakresie skupimy się na zagadnieniach istotnych dla zdrowej konkurencji, co potencjalnie pozwoli nam na ograniczenie interwencji regulacyjnej w innych obszarach.
3. Powinniśmy mieć świadomość zarówno bezpośrednich, jak i pośrednich skutków uregulowań prawnych. Regulowanie cen dostępu w odniesieniu do sieci miedzianych może mieć wpływ na ustalanie cen i zwrot z inwestycji w inne rodzaje infrastruktury, takie jak tworzenie nowych sieci światłowodowych lub modernizacja obejmująca zastosowanie sieci światłowodowych (niezależnie od operatora), sieci kablowe lub być może nawet sieci bezprzewodowe. W odpowiednich okolicznościach, możemy wykorzystać ten fakt, koncentrując regulację cenową na kluczowych produktach.
4. Powinniśmy uważać, aby nie wskazywać zwycięzców. „Neutralność technologiczna” jest kolejnym sposobem wyrażenia, że nie możemy w żadnym stopniu przewidzieć, które rozwiązanie techniczne będzie najlepsze, ani też w jaki sposób różne rozwiązania będą ze sobą konkurować i ze sobą współdziałać. Dodatkowe rozwiązania mogą przyczynić się do niwelowania słabego popytu w perspektywie krótkoterminowej, a nowe technologie łączące światłowody i kable z miedzi lub modernizacja łączy telewizji kablowej mogą być bardzo opłacalnym sposobem zapewniania wyższej przepustowości.
5. Ogólnie mówiąc, uregulowane hurtowe ceny dostępu powinny dawać właściwy sygnał do „kupna lub budowy”. Koszty zastąpienia mogą zachęcić innych operatorów do budowania swoich własnych sieci, i w związku z tym do wykorzystania własnych aktywów do stymulowania konkurencji opartej na infrastrukturze w dziedzinach, w których jest to uzasadnione pod względem ekonomicznym. W pozostałych dziedzinach operatorzy alternatywni nadal będą posiadać hurtowy dostęp do istniejących sieci, oferując konkurencyjne usługi dla konsumentów.
6. Stabilność i spójność regulacyjna w dłuższej perspektywie czasowej jest wartością samą w sobie, co jest niezbędne do zbudowania zaufania wśród inwestorów komercyjnych i operatorów. Niezbędna jest również spójność w ramach jednolitego rynku. Nasza strategia powinna być utrzymana przez dłuższy okres czasu oraz być spójna i wiarygodna, ale musi ona być również wystarczająco elastyczna, aby pozwalała na dostosowanie się do zmieniających się okoliczności.
7. Pytanie, czy wzrost lub spadek cen miedzi mogłoby pobudzić inwestycje w zakresie dostępu nowej generacji jest złożone. Różne czynniki sugerują różne odpowiedzi. Nie są one też równoważne w zależności od kontekstu i wpływu na zasiedziałych i alternatywnych operatorów. W październiku ubiegłego roku analizowaliśmy różne sposoby pogodzenia tych sprzecznych czynników. Krajowe organy regulacyjne obawiały się, że powiązanie cen miedzi ze zobowiązaniami dotyczącymi inwestycji w dostęp nowej generacji może być trudne do zrealizowania w praktyce i skłaniać do spekulacji.

Jednak co ważniejsze, analiza wszystkich dowodów oraz istnienie znacznych relacji konkurencyjnych między miedzią a sieciami dostępu nowej generacji nie przekonuje nas do tego, że stopniowe obniżenie cen miedzi prowadziłoby do pobudzenia inwestycji w te sieci. W rzeczywistości w niektórych państwach członkowskich, w których ceny miedzi są wyższe od średniej unijnej, obserwujemy obecnie stopniowy wzrost inwestycji w łącza światłowodowe.

Kolejne kroki

Biorąc pod uwagę wymienione czynniki zamierzam opracować wytyczne regulacyjne mające trwały charakter, które będą stosowane co najmniej do 2020 roku. Będą one spełniały trzy następujące cele:

Po pierwsze, planuję opracowanie zalecenia w sprawie niedyskryminacji. Podkreśli ono fakt, że równoważność nakładów stanowi najlepszą gwarancję niedyskryminacji i zapewnienie równoważność dostępu.

Oczywiście może to być kosztowne w przypadku istniejących sieci, więc krajowe organy regulacyjne będą musiały w każdym przypadku bardzo uważnie rozważyć elementy zasady proporcjonalności, ale moim zdaniem jest to osiągalne w ramach nowych systemów, zapewniając traktowanie na równych zasadach w jak najszerszym zakresie dostaw własnych i dostaw dla osób trzecich, w momencie kiedy poszukiwane są porównywalne produkty dostępu.

Krajowe organy regulacyjne powinny określić kluczowe wskaźniki skuteczności i rodzaj działań w takich dziedzinach jak zamówienia, dostawy, naprawy usterek oraz jakość usług. Wsparcie dla powyższych działań będą stanowić umowy o poziomie świadczonych usług, gwarancje oraz badania możliwości powielania pod względem technicznym i ekonomicznym, tak aby organy regulacyjne mogły sprawdzić, czy skuteczny operator byłby w stanie konkurować z istniejącym produktem detalicznym na podstawie tych samych hurtowych produktów dostępu. Badanie możliwości powielania pod względem ekonomicznym będzie wymagało w szczególności odpowiednio określonej oceny ex ante dotyczącej testu „zawężenia marży”. Takie połączenie środków może stanowić skuteczne alternatywne gwarancje bez konieczności uciekania się do rozdziału funkcjonalnego, który naszym zdaniem byłby ostatecznością.

Po drugie, planuję odrębne zalecenie dotyczące metod kalkulacji kosztów w odniesieniu do regulowanych cen hurtowych dostępu do sieci w celu wspierania spójności i stabilności w Europie. Możliwa powinna być stopniowa konwergencja, ponieważ nie widzę podstaw do kwestionowania sygnałów cenowych związanych z obecną średnią rozdzieloną ceną miedzi w Europie (około 9 EUR miesięcznie), oraz pewnych jej całkowicie normalnych wariacji lokalnych.

Ogólnie mówiąc, najbardziej wiarygodne sygnały do „zakupu lub budowy” zachęcające do inwestowania w wydajną alternatywną infrastrukturę wynikają z zastosowania metody długoterminowych kosztów dodatkowych, obejmującej odpowiednie kwoty kosztów wspólnych. Wiele organów regulacyjnych stosuje już tę metodę, lub jej warianty. Ponadto odpowiednim „nowoczesnym równoważnym składnikiem aktywów”. dla obliczania kosztów dostępu dla miedzi wydaje się być sieć światłowodowa ─ żaden operator nie jest skłonny do budowania obecnie sieci miedzianej. Pomimo tego konsumenci z czasem będą przywiązywać większą wartość do tego, co zapewniają im sieci NGA, a ceny miedzi powinny się odpowiednio zmienić w myśl zasady „płacisz za to, co dostajesz”. W przypadku uregulowanych cenowo sieci NGA, uregulowanie powinno głównie dotyczyć ryzyka inwestycyjnego, mając na celu pełne odzyskanie kosztów w przypadku tego rodzaju infrastruktury, nawet jeśli w przyszłości koszty ulegną obniżeniu.

Podczas naszej konsultacji publicznej analizowaliśmy również to czy niektóre kategorie aktywów, jak np. aktywa inżynierii lądowej powinny być traktowane odrębnie, jak ma to miejsce w niektórych państwach członkowskich. Zauważyliśmy, że praktyka w tych państwach nie spowodowała znaczących odchyleń od obecnych średnich rozdzielonych europejskich cen, których, jak wspomniałam wyżej, nie kwestionuję.

Po trzecie, inicjatywy te stanowią okazję do nakładania obowiązków tam, gdzie są one najbardziej przydatne dla operatorów alternatywnych oraz najmniej kłopotliwe dla normalnej działalności handlowej zasiedziałych operatorów. Zalecenie Komisji w sprawie sieci dostępu nowej generacji z 2010 r. ustanawia zależne od kosztów ceny za hurtowy dostęp do sieci dominujących operatorów, z zastrzeżeniem niektórych wyjątków.

Proponuję, aby krajowe organy regulacyjne nie były zmuszone do stosowania dostępu zależnego od kosztów bezpośrednio do hurtowych produktów dostępu do sieci nowej generacji, jeżeli istnieją odpowiednie warunki nałożone przez organy regulacyjne (takie jak równoważność nakładów, możliwości powielania) oraz jeżeli istnieje silna presja konkurencyjna (ze strony operatorów o dostępie do sieci miedzianej, zgodnie z wytycznymi Komisji; lub ze strony innych konkurentów w zakresie infrastruktury, takiej jak połączenia kablowe lub LTE).

Kwestie te są zarówno istotne jak i złożone i wymagały znacznego wkładu ze strony zainteresowanych stron, jak również czasu na zastanowienie, abym mogła dojść do tych wniosków. Zalecenia te będą jednak zachęcać operatorów do inwestowania, wzmocnią konkurencję we wszystkich sieciach oraz umożliwią alternatywnym operatorom konkurowanie nie tylko w zakresie ceny.

Wspomniane plany regulacyjne przedstawię do zatwierdzenia moim kolegom w Kolegium jesienią w najbliższym możliwym terminie, w ramach ogólnego przeglądu dotyczącego sposobów wzmocnionego ukierunkowania agendy cyfrowej jako strategii rozwoju cyfrowego w Europie.

Chciałabym, aby wszystkie podmioty branżowe otrzymały wyraźny sygnał, że mogą z zyskiem inwestować w przyszłość łączności w Europie oraz konkurować stosownie do ich inwestycji.

Dodatkowe środki

Opisane środki uzupełniają pakiet innych środków, które łącznie mogą uczynić z Europy połączony kontynent. Obejmują one:

• wsparcie ze środków publicznych ─ pomoc ze strony państwa, krajowych lub lokalnych władz lub finansowanie z funduszy UE, takich jak instrument „Łącząc Europę” lub fundusze strukturalne. Innowacyjne instrumenty finansowe instrumentu „Łącząc Europę” mogą przeważyć szalę i wywołać „natłok” innych inwestorów rynkowych, dlatego też wniosek Komisji w sprawie instrumentu „Łącząc Europę” oraz przegląd wytycznych w zakresie pomocy państwa na rzecz łączności szerokopasmowej mają pierwszorzędne znaczenie w celu uzyskania właściwego zestawienia różnych obszarów polityki.

• Środki mające na celu redukcję kosztów wprowadzania dostępu nowej generacji. Jeszcze w tym roku przedstawię wniosek ustawodawczy, tak aby najlepsze praktyki stosowane w niektórych regionach znalazły zastosowanie w całej Unii Europejskiej. Do przykładów należy lepsze ponowne wykorzystanie infrastruktury kanałów we wszystkich sektorach oraz uproszczone wydawanie pozwoleń.

• W celu szybkiego upowszechnienia sieci bezprzewodowych 4G będę kontynuowała wdrażanie programu dotyczącego polityki w zakresie widma radiowego. Rządy krajowe muszą w szczególności dostarczyć wystarczające zakresy widma radiowego po cenach, które nie mają charakteru konfiskacyjnego.

• Musimy również zbudować dynamiczny jednolity rynek cyfrowy treści online oraz stworzyć nowe usługi i aplikacje, które przyciągną ludzi do usług szybszego dostępu do internetu. W ostatecznym rozrachunku to popyt konsumpcyjny umożliwia mniej ryzykowne i bardziej opłacalne inwestowanie w sieci. Wczorajszy wniosek dotyczący wieloterytorialnego systemu licencji dotyczących praw autorskich (IP/12/772) stanowi pierwszy krok w kontekście bardziej ogólnego przeglądu sposobu, w jaki nasze przepisy dotyczące praw autorskich mają zastosowanie w epoce cyfrowej. Istnieje już szereg ambitnych wniosków ustawodawczych w zakresie ochrony danych, internetowego rozstrzygania sporów, warunków umownych przy sprzedaży przez internet oraz tożsamości elektronicznej. Wkrótce przyjęte zostaną m.in. strategia dotycząca chmur obliczeniowych, inicjatywa w zakresie płatności online oraz dyrektywa o handlu elektronicznym, jak również trwają prace polityczne dotyczące telewizji hybrydowej, wytycznych w sprawie neutralności sieci oraz przepisów dotyczących bezpieczeństwa sieci.

Przydatne linki:

Strona internetowa poświęcona agendzie cyfrowej

Strona internetowa komisarz Neelie Kroes

Źródło: europa.eu